هم طرفدار ایجاد یک مرجع بین المللی با صلاحیت انتخابی (و نه اجباری) بودند. این کمیته به قدری نگران حفظ حاکمیت دولتها بود که پیشنهاد کرد، صلاحیت این دادگاه از قبل مفروض گرفته نشود و اجباری نباشد. این کمیته تأکید کرد که: «با اعطای صلاحیت به این دادگاه، دولت ها ملزم به ارجاع دعاوی خاص به دیوان نیستند. چنین حقی برای دولت ها مفروض است، شاید دولتها ترجیح دهند بر اساس قوانین ملی خود به محاکمه و مجازا ت مرتکبان جنایات بین المللی بپردازند.»

این پیشنهاد کمیته مزبور در برابر دولتهایی که تمایل به رسیدگی نداشته باشند کارایی ندارد. و برای دیوان بین المللی قدرت اجرایی به وجود نمیآورد.
از گزارش کمیته ۱۹۵۳ ، بر می آید که برگزیدن روش اعلام صلاحیت دیوان به صورت مورد به مورد، برای پیشگیری از تعارض قوانین بوده است. در آن زمان بیشتر محاکم داخلی برای رسیدگی به جنایات بین المللی، فاقد کفایت قلمداد میشدند. کمیته ۱۹۵۳ در مدت کوتاهی بعد از دادگاههای توکیو و نورنبرگ ایجاد شده بود و احتمالاً از نتایج این دادگاهها تأثیر گرفته بود.
بر اساس گزارش کمیسیون، مجمع عمومی در سال ۱۹۵۴ تصمیم گرفت تا زمانی که گزارشهای کمیته ویژه را در مورد تعریف جنایت تجاوز و همچنین پیشنویس قانون جرایم علیه صلح و امنیت بشری که موضوعات مربوط به این دادگاه هستند را دریافت کند، تلاش برای ایجاد دیوان بین المللی کیفری را به تعویق اندازد.^[۳۶] تصمیم مشابهی نیز در دوازدهمین جلسه مجمع در سال های ۱۹۵۷و۱۹۶۸ اتخاذ شد^[۳۷].
موضوع تشکیل دیوان بین المللی در سال ۱۹۷۴ زمانی که طرح اولیه تعریف جنایت تجاوز به این مجمع ارائه شد مجدداً مورد توجه قرار گرفت اما عدم تمایل برای ایجاد یک مرجع جنایی بین‌المللی همچون قبل با توجه به فضای حاکم بر جهان در دوران جنگ سرد به خوبی قابل درک است.
در این دوره یکی از مهمترین مباحثی که در راستای تشکیل دیوان بین المللی کیفری مطرح بود، بررسی مساله مسئولیت دولت^[۳۸] و همچنین تهیه پیش نویس قانون جرایم علیه صلح و امنیت بشری بود^[۳۹] که تاثیر بسزایی در وفاق بین المللی در جهت ایجاد یک مرجع دائمی برای رسیدگی به جنایات بین المللی تلقی می گردید.
۲)- تلاش های سال ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۴ (اقدامات کمیسیون حقوق بین الملل)
در ۱۹۸۹ مجمع عمومی سازمان ملل متحد بر اساس پیشنهاد ترینیداد و توباگو از کشور های حوزه آمریکای مرکزی و حوزه دریای کارائیب ماموریت مطالعه در خصوص تشکیل دیوان دائمی برای رسیدگی به جنایات بین المللی را به کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد واگذار نمود.
کمیسیون حقوق بین الملل، در گزارش سال ۱۹۹۰ خود به مجمع عمومی اعلام داشت که سه روش برای رابطه میان دیوان و مراجع داخلی متصور است:
تشکیل یک مرجع بین المللی با صلاحیت ذاتی و انحصاری
تشکیل یک مرجع بین المللی با صلاحیت موازی با مراجع داخلی
تشکیل یک مرجع بین المللی با صلاحیت تجدیدنظر در آراء مراجع داخلی
ضمناً تاکید گردید که در هر یک از این سه راهکار می توان تصور تاسیس یک مرکز برای ارائه نظرات مشورتی به منظور اتخاذ رویه ای منسجم در عرصه بین المللی را نیز مورد توجه قرار داد.^[۴۰]
مضافاً اینکه در گزارش مذکور، کمیسیون پیشنهاد داده بود تا صلاحیت دیوان به صورت موازی و با اختیار انتخاب^[۴۱] توسط دولت ذی ربط باشد.
در سال ۱۹۹۲ نیز فعالیت های کمیسیون حقوق بین الملل ادامه یافت. گزارشگر ویژه کمیته مامور، در نطق خود با اعطای صلاحیت پژوهش نسبت به احکام مراجع داخلی مخالفت نمود؛ وی با اشاره به ارائه این پیشنهاد از سوی برخی اعضا و مخالفت شدید سایرین، این امر را تهدیدی برای حاکمیت های مستقل قلمداد نمود. وی متعاقباً بیان داشت، اعطای صلاحیت انحصاری به مرجع بین المللی، موجب رقابت نظام قضایی داخلی و بین المللی نمی گردد.^[۴۲]
یکی از اعضا اعلام کرد، دولتها قصد ندارند تا از حاکمیت خود صرفنظر کنند و مرجع جزایی بین المللی باید تنها صلاحیت فرعی^[۴۳] داشته باشد. به علاوه باید به دیوان اختیار تجدیدنظر در احکام داخلی داده شود و مداخله آن نیز مقید به سپری شدن مراحل قضایی داخلی نگردد چرا که این دو نظام و سطح دادرسی کاملاً با یکدیگر متفاوتند.
گزارش سال ۱۹۹۲ شئون دیوان و کارکردهای بین المللی را به ترتیب زیر بیان نمود:
ارائه نظرات مشورتی در باب تحلیل و درک درست از حقوق بین الملل کیفری به مراجع داخلی.
پس از محاکمه افراد در سطح ملی توسط دولت‌ها، کیفیت اقدام و عملکرد دولت را از نظر تطابق با موازین حقوق بین‌الملل مورد بررسی قرار دهد.
سازوکاری برای تحقیق و حقیقتیابی، در خصوص قضایا و یا افراد مظنون که در سطح ملی محاکمه می شوند ترتیب دهد.
نظامی رسمی برای نظارت بر دادگاههای ملی ایجاد کند.
هرچند دسترسی عملی به این اهداف بلند پروازانه بود اما خود پایه گذار تلاش های بعدی برای توسعه دامنه حقوق بین المللی کیفری گردید.
حرکت از صلاحیت اختیاری مرجع بین المللی، مندرج در گزارش نهم، به سمت صلاحیت انحصاری که در گزارش دهم به آن تاکید شد، یکی از تحولات این دور از مذاکرات بود.
تلاش کمیسیون حقوق بین‌الملل برای تدوین پیش‌نویس اساسنامه دیوان کیفری بین‌الملل، طی سالهای ۱۹۹۳ و ۱۹۹۴ با ویژگی های خاصی ادامه یافت. در این مقطع، دادگاه کیفری بین‌المللی برای یوگسلاوی سابق تشکیل شده بود و شورای امنیت در تدارک مقابله با نسل زدایی بود.
کمیسیون حقوق بین الملل در این مقطع موفق به تهیه پیش نویسی شد که در ابتدا برای مرجع بین المللی، صلاحیت همزمان با صلاحیت دادگاه‌های ملی قائل گردید و در عین حال برای مرجع بین المللی در پرداختن به وضعیت اولویت در اعمال صلاحیت پیش بینی کرده بود.
البته باید خاطر نشان کرد این پیش نویس، دادگاه‌های داخلی را واجد صلاحیت دائمی و مرجع بین المللی را واجد صلاحیتی فرعی می دانست. به این معنا که ورود مرجع بین المللی به موضوع، مشروط به تحقق اوضاع و احوال معینی خواهد بود.
در دیباچه نخستین پیش‌نویس تصریح شده بود: « هر گاه مراجع قضایی داخلی در دسترس نباشند و یا اقدام آنان موثر واقع نشود، دیوان کیفری بین‌المللی مکمل نظامهای قضایی ملی خواهد بود.» ^[۴۴]
گزارش کمیسیون در مقام تفسیر دیباچه پیش نویس نیز مقصود از تکمیلی بودن را اینچنین بیان داشت: «مقصود آن است که این دادگاه در مواقعی اقدام کند که امید نمی‌رود چنین افرادی در دادگاه‌های ملی به نحو مقتضی محاکه شوند لذا بر این نکته تاکید شده است که این دادگاه نظامهای موجود ملی و روش‌های جاری همکاری های قضایی بین‌المللی را تکمیل می‌کند و قصد آن را ندارد که صلاحیت دادگاه‌های ملی را منکر شود و یا به حق دولتها برای درخواست استرداد مجرمین یا سایر اشکال همکاری قضایی بین‌المللی براساس رویه های موجود خللی وارد نماید»^[۴۵]
در خصوص تبیین ماهیت دیوان برحسب ارتباط آن با مراجع ملی ، نظرات مختلفی وجود داشت. برخی تاسیس دیوان را امکانی برای دولت‌ها می‌دانستد که نظام‌های قضایی ملی را تکمیل کند و نه آن که جایگزین آنها گردد. برخی این دادگاه را در شرایطی که دولتهای ذیربط مایل نبوده یا نتوانند به دادرسی بپردازند جایگزین محاکم ملی دانسته‌اند، مشروط بر اینکه تضمین‌های لازم فراهم شود تا دیوان برای مقاصد سیاسی مورد سوء استفاده قرار نگیرد. سایر اعضا این پیشنهاد را مطرح کردند که دیوان صلاحیت ذاتی محدودی نسبت به معدودی از مهمترین جنایات داشته باشد. همین طور پیشنهاد شد که دیوان اختیار داشته باشد که بتواند هرگاه موضوعی از اهمیت لازم برخوردار نبود یا محاکم ملی به خوبی از عهده رسیدگی برمی‌آیند، از اعمال صلاحیت احتراز کند.» ^[۴۶]
مذاکرات کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل، به تدوین اساسنامه ای برای دیوان بین المللی کیفری در سال ۱۹۹۴ منجر شد.
کمیسیون حقوق بین الملل سازوکار صلاحیت تکمیلی را در راستای پیشنهادی که در کمیته ویژه و کمیته مقدماتی مطرح شده بود تصویب نمود. فرایند قابلیت پذیرش نیز در پیش نویس کمیسیون با آنچه نهایتاً در رم به تصویب رسید متفاوت نبود. تنها نکته مهمی که در پیش نویس کمیته وجود داشت آن بود که در آن، سخن از « رسیدگی های غیر موثر مراجع داخلی»^[۴۷] مطرح بود مضافاً اینکه _همچون سازوکار پیش بینی شده در ماده ۳۶ اساسنامه دیوان دادگستری بین المللی_ مقرر شده بود دیوان موقعی صالح به رسیدگی است که علاوه بر تصویب اساسنامه در هر مورد نیز مداخله دیوان را نیز مجدداً تجویز نماید؛ که البته این مورد اخیر قدرت تاثیرگذاری دیوان را نیز کاهش می داد. پیش نویس پیشنهادی کمیسیون حقوق بین الملل به دیوان صلاحیت ذاتی برای رسیدگی به نسل کشی می داد.
بنابراین کمیسیون اولویت مراجع ملی را معتبر دانست و تنها در موقعیتهای محدودی قائل به اولویت صلاحیت دیوان بود. روش پیش‌بینی شده در پیش‌نویس کمیسیون حقوق بین‌الملل، به عنوان مبنای موثری در جریان مذاکرات کمیته مقدماتی تاسیس دیوان کیفری بین‌المللی حفظ گردید، زیرا مفهوم اولویت رسیدگی های ملی با ملاحظه «حاکمیت» شرط مبنایی بسیاری از دولتها بود. ^[۴۸] در آخرین پیش نویس سال ۱۹۹۴ کمیسیون بیان داشت که، قبح نسل کشی آن قدر شدید است که دیوان باید دارای صلاحیت ذاتی و انحصاری در خصوص آن باشد؛ لذا صرف عضویت دولت در اساسنامه کافی است و نیازی به اعلام بعدی رضایت دولت به ورود به رسیدگی از سوی دیوان نمی باشد. این امر ملهم از از ماده ششم کنوانسیون نسل زدایی ۱۹۴۸ بود. در این ماده، بر مبنای اصل یا محاکمه کن ویا استرداد نما برای مرجع بین المللی صلاحیت ذاتی رسیدگی به جنایت مزبور را قائل شده بود اما بدیهی است اعمال صلاحیت متوقف بر تشکیل دیوان بود.
بی شک در این مرحله دست یابی به اتفاق نظر در باب صلاحیت ذاتی^[۴۹] دیوان در برخورد با نسل زدایی دست آورد بزرگی به شمار می آمد؛ این در حالی بود که اعمال صلاحیت این مرجع در رسیدگی به جنایات بین المللی دیگر همچون جنگ تجاوزکارانه، جنایت علیه بشریت و جنایات جنگی متوقف بر اعلام رضایت بعدی دولت در تسلیم شدن به صلاحیت دیوان بود^[۵۰].

3. 3. کمیته ویژه^[۵۱](۱۹۹۵)

پس از ارائه گزارش کمیسیون حقوق بین‌الملل به مجمع عمومی، کمیته ویژه‌ای به انتخاب مجمع عمومی مامور شد تا پیش‌نویس کمیسیون حقوق بین‌الملل را مورد مطالعه قرار دهد. کمیته ویژه در سال ۱۹۹۵ جلساتی تشکیل داد که در این جلسات مساله رابطه دیوان با محاکم ملی و تکمیلی بودن صلاحیت دیوان به تفصیل مورد بحث واقع شد.
در مذاکرات این کمیته، توجه به معنا و مفهوم صلاحیت تکمیلی در کانون توجه اعضا قرار گرفت. گزارش کمیته ویژه در مورد تأسیس دیوان بین المللی کیفری حکایت از آن دارد که برخی از کشورها هنوز میخواهند ، با استناد به رویه دو دیوان یوگسلاوی و رواندا، صلاحیت دیوان بین المللی کیفری را مقدم بر صلاحیت مراجع داخلی قلمداد نمایند^[۵۲]. بیشتر دولتها از تقدم صلاحیت مرجع بین المللی با رعایت شروطی که در اساسنامه دیوان های موردی مورد تاکید قرار گرفته بود، حمایت کردند اما شماری از کشورها حاضر به پذیرش صلاحیت نخستین و ذاتی مرجع بین المللی دایمی و همچنین صلاحیت شبه جهانی آن نبودند و در عوض ، سازوکار صلاحیت تکمیلی با اوصافی که منجر به اقدام موثر دیوان می گردید، مورد حمایت بود؛ هرچند در این خصوص نیز اختلاف نظرهای عدیده ای وجود داشت که از این جمله، می توان به تبیین چارچوب صلاحیت تکمیلی دیوان و گستره آن و آستانه مداخله دیوان در موضوعاتی با حیثیت داخلی برای دولتها اشاره نمود.
معیار قابلیت پذیرش نیز در این کمیته به تفصیل به بحث گذاشته شد. برخی از دولتها بر این باور بودند که عبارتهای «خارج از دسترس»^[۵۳] و «ناکارآمد»^[۵۴] بسیار مبهمند. خصوصا واژه «ناکارآمد» موجب نگرانی فراوانی برای دولتمه گردیده بود و ایشان، در مورد ضابطه تعیین آن، ابهام فراوانی داشتند. همچنین تاکید شد که لازم است مفهوم و سازوکار اصل صلاحیت تکمیلی به نسبت آنچه که در پیش نویس آمده است، تکمیل گردد.
دولتها معتقد بودند، سلب صلاحیت از نظام قضایی داخلی تنها به استدلال اینکه رسیدگی آن نظم کافی ندارد، مطلوب نیست بلکه باید این اطمینان حاصل شود که دولت اقدامات خود را با «حسن نیت»^[۵۵] انجام دهد. در خصوص تصمیم مراجع داخلی به عدم تعقیب نیز به شرطی باید دیوان را صالح به مداخله دانست که مبانی تصمیم مرجع داخلی موجه نباشد.
برخی دولتها نیز به ماده آ/۲/۴۲ که مقرر می داشت اگر جنایت بین المللی در نظام قضایی داخلی به عنوان یک بزه عمومی دسته بندی شود، دیوان می تواند از مرجع داخلی سلب صلاحیت نماید، معترض بودند ^[۵۶]. که این نگرانی نیز متعاقباً در تصویب نهایی اساسنامه مرتفع گردید.
در نهایت، کمیته ویژه، تاکید کرد که اصل صلاحیت تکمیلی اصلی غیر قابل انکار و برای توفیق یافتن دیوان بسیار ضروری است و کمال آن وابسته به تکوین بیشتر مقررات ماهوی خواهد بود.^[۵۷]
کمیته ویژه به مساله حدود صلاحیت قضایی دیوان نیز پرداخت؛ همان گونه که بیان شد، در پیش نویسی که کمیسیون حقوق بین المللی برای اساسنامه تهیه کرده بود، در مورد نسلکشی به دیوان بین المللی صلاحیت ذاتی اعطا شده بود، این امر باعث ایجاد بحثهای زیادی گردید. برخی از دولتها قویاً با اعطای صلاحیت ذاتی به صورت ویژه مخالفت کردند و مدعی بودند وجود صلاحیت ذاتی موجب تحدید حاکمیت ها می گردد. برخی دولتها نیز در مقابل، با طرح این موضوع که چون اساس صلاحیت دیوان با عضویت مختارانه دولت در اساسنامه حاصل می گردد، لذا حاکمیت مصون می ماند. مضافا اینکه صلاحیت ذاتی به معنای صلاحیت انحصاری نیست و این صلاحیت دولت های عضو را از اعمال صلاحیت در سطح ملی محروم نمی نماید. مساله تقدم صلاحیت نیز با طرح صلاحیت تکمیلی منتفی گردید. در باره صلاحیت ذاتی نیز باید متذکر شد که مقصود تهیه کنندگان این بود که دیوان بر انواع خاص جنایات صلاحیت دارد نه اینکه صرفا دیوان شایسته است تا به این جنایات رسیدگی نماید.
در گزارش کمیته مزبور تاکید شد که: اثر صلاحیت تکمیلی صرفا آن است که بتواند در شرایطی موجبات مداخله دیوان را در مسایل فراهم آورد و تردید در صلاحیت ذاتی به آن می انجامد که دیوان از همان آغاز نتواند نسبت به جنایتی راسا اقدام نماید^[۵۸].
۴- کمیته تدارک^[۵۹] (۱۹۹۶ تا ۱۹۹۸)
کمیته تدارک تدوین اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی در سالهای ۱۹۹۸- ۱۹۹۶ جلساتی تشکیل داد. آخرین جلسه این کمیته که از ۱۶ مارس تا ۳ آوریل ۱۹۹۸ در نیویورک برگزار گردید، بخش عمده‌ای از مواد فعلی اساسنامه را تدوین نمود.
هنگامی که کمیته تدارک بحثهای خود را در سال ۱۹۹۶ آغاز کرد، این باور بالقوه وجود داشت که اصل صلاحیت تکمیلی باید روابط قضایی دیوان بین المللی کیفری و مراجع داخلی را به صورت شفافی مشخص نماید^[۶۰]. تنها تعداد کمی از هیئتهای نمایندگی هنوز از اصل تقدم صلاحیت دیوان حمایت می کردند. ایشان به دادگاه های ویژه و این که چگونه آن دادگاه ها صلاحیت ذاتی و برتر خود را بر پرونده های معین اعمال کردهاند استناد می نمودند و موفقیت های آن را تمجید می کردند.